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环保PPP发展仍需稳步向前

  不久前财政部发布的《关于公布第二批政府和社会资本(PPP)合作示范项目的通知》(下文简称《通知》)将在2016年1月1日开始执行。经过专家评审,确定了206个PPP示范项目,其中涉及环保产业的PPP项目数量达76项,投资额达1094.34亿元。伴随着十八届五中全会将加强生态文明建设首次写入“十三五”规划,大量的资金投入也将成为必然,而PPP项目的引进将会对较大的环保资金压力起到缓解作用。

  投资需求仍很大

  环保部环境规划院曾测算,预计“十三五”期间环保投入将增加到每年2万亿元左右,“十三五”期间对社会环保总投资需求超过17万亿元。如果测算接近实际的话,那么此次发布的《通知》中提到的投资额度,将远远不能够满足需求。

  对此,接受中国经济时报记者采访的中投顾问环保行业研究员侯宇轩表示,环保产业覆盖面广,未来发展潜力大,保守估计需要的投资额度能够达到4万亿元左右,有望成为新的国民经济支柱产业。1094.34亿元,相对于环保产业巨大的市场潜力而言,并不足够。但是环保产业的发展成熟,并不能一蹴而就,政府对环保产业投入的加大,能带动更多的民间资本进入该市场。

  在市场的需求仍然很大的情况下,目前社会资本市场对环保PPP项目的投资热情到底如何?

  对此,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文对本报记者表示,目前社会资本对于环保PPP项目的投资热情存在两极分化,一种是技术力量、资本雄厚的大企业对于PPP项目投资热情比较高,另一种是小企业由于能力所限,处于有心无力的状态。

  他认为,出现这种现象的原因有三方面,一是环保PPP项目的利润太低,而环保产业的一些项目的相对高成本会造成企业入不敷出,小企业很难承受;二是环保类PPP项目风险也很大,会面临政府的违约,例如污水处理,随着生态文明建设的深入开展,污水的总量会逐渐减少,政府能否按照契约精神履行合同?小企业对于抵抗风险的能力较弱;三是此类项目回收资金的时间长,大企业会更感兴趣,因为大企业看中的是制度,很多企业在PPP环保项目建立之后将收费权抵押换得的资金去发展其他的项目。

  同时,常纪文表示,虽然大企业在环保PPP项目中参与并购比较多,小企业没有资本、核心技术很难参与其中,但是在“十三五”期间,国家要在乡镇人口相对集中的地区建立污水处理场,尽管这些项目的利润也比较小,但是贵在数量多,小企业应该可以有所作为。

  业内人士还认为,当前我国社会资本参与PPP项目积极性不高的主要原因在于许多地方政府倾向于将PPP项目单纯定位为开拓融资渠道之举,而未能对等考量社会资本的利益诉求,在合作中仍保持强势地位,政府承诺不能如约兑现,社会资本方在投资入股后难以获得相应待遇,在投资、建设、运营等核心环节失去话语权,使得PPP项目对于社会资本来说,风险难以把控,收益难以保障,从而心存疑虑乃至畏惧。

  确保PPP项目发挥实效

  从现实情况来看,目前在环保PPP项目中社会资本的投入并不太尽如人意,可是从发展需求上来说,确保PPP在环保产业中发挥应有的作用又必不可少。

  有专家曾比喻,PPP更像是一场婚姻,而不仅仅是一场婚礼。既然如此,要维持长期、健康的合作关系,就必须建立在双方平等合作的基础上。国家发改委拟定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南2014年版》中,明确指出合同的编制原则第一条便是“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利义务。”

  侯宇轩认为,环保项目具有公共性,这就需要确保政府部门在环保产业的PPP项目中居于主导地位。在PPP项目具体实施过程中,政府部门应该注重顶层设计、制度安排、监督、风险控制以及提供公共服务等职责,而具体的生产环节,政府部门不应该过多参与,要让社会资本掌握更多的主动权。

  未来对于环保产业中PPP项目的发展,《通知》表示要开发建设综合信息平台促进PPP市场科学、规范和可持续发展。通过综合信息平台,高效利用现代信息技术、社会数据资源和社会化的信息服务,可以降低行政监管成本和市场交易成本,提高经济社会运行效率;政府可以充分获取和运用信息,加强服务质量、成本和价格监管,提升国家治理能力;可以保障公众知情权,加强社会监督,对PPP项目参与各方形成有效监督和约束,确保实现公共利益最大化。

  侯宇轩提出,确保PPP在环保产业中尽可能发挥最大的作用应该从以下方面入手:一是营造重诺履约的市场环境,推动PPP项目的落地实施;二是创新PPP项目管理模式,提高PPP项目实施效率和效果;三是建立清晰的部门分工协作机制,理清各部门职责,有条不紊地推进PPP项目建设;四是环保产业在初期很难获得收益,风险也较高,需要政府给予必要的政策扶持。

  常纪文认为,“十三五”规划出台之后,国家会加大对环保产业方面的基础设施建设,而环保产业的发展离不开金融,下一步应该让环保金融和环保产业紧密地结合,但是环保产业不宜推进更快,应该把握整体的节奏,“环保PPP项目要服务于普通民众,可是普通民众支付能力有限,所以环保产业能够和社会发展进程相协调更为合适。”(中国大气网)